ADA satu pertanyaan penting yang harus kita ajukan ketika berbicara tentang masa depan desentralisasi: Apakah memberikan kewenangan kepada daerah dengan sendirinya membuat daerah mampu mengurus rumah tangganya sendiri? Jawabannya tentu tidak, karena kewenangan dan kemampuan adalah dua hal yang berbeda.
Daerah dapat memiliki kewenangan yang luas, tetapi jika tidak memiliki sumber daya manusia yang memadai, kemampuan fiskal yang cukup, kelembagaan yang kuat, sistem pemerintahan yang baik, data yang akurat, kepemimpinan yang berkualitas, serta integritas aparatur, maka kewenangan tersebut tidak akan menghasilkan otonomi yang substantif. Ia hanya akan menjadi otonomi di atas kertas.
Karena itu, persoalan desentralisasi Indonesia sesungguhnya bukan semata-mata tentang siapa yang berwenang, tetapi juga tentang siapa yang mampu melaksanakan kewenangan tersebut dengan baik. Di sinilah kita perlu berbicara tentang kapasitas pemerintah daerah.
Otonomi Bukan Sekadar Memiliki Kewenangan
Otonomi daerah sering dipahami secara sederhana sebagai pemberian kewenangan dari pusat kepada daerah. Pemahaman tersebut tidak sepenuhnya salah, tetapi belum lengkap.
Otonomi sejatinya adalah kemampuan daerah untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakatnya berdasarkan kewenangan yang dimiliki, dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Artinya, terdapat dua kata kunci yang tidak boleh dipisahkan: kewenangan dan kemampuan.
Kewenangan tanpa kemampuan akan melahirkan ketergantungan. Sebaliknya, kemampuan tanpa kewenangan juga akan membuat daerah tidak memiliki ruang yang cukup untuk berinisiatif.
Karena itu, desain desentralisasi seharusnya tidak berhenti pada pertanyaan: “Kewenangan apa yang diberikan kepada daerah?” Tetapi harus dilanjutkan dengan pertanyaan: “Apakah daerah memiliki kapasitas untuk menjalankan kewenangan tersebut?” Pertanyaan kedua inilah yang sering kali kurang mendapatkan perhatian.
Kapasitas Daerah Lebih Luas daripada Kemampuan Fiskal
Ketika berbicara tentang kapasitas daerah, pembicaraan sering langsung diarahkan kepada kemampuan keuangan. Padahal kapasitas daerah jauh lebih luas.
Paling tidak terdapat beberapa kapasitas yang harus dibangun secara bersamaan.
Pertama, kapasitas fiskal.
Daerah membutuhkan sumber pembiayaan yang memadai untuk menjalankan urusan pemerintahan dan memberikan pelayanan publik. Tetapi kemandirian fiskal bukan berarti daerah harus sepenuhnya membiayai dirinya sendiri tanpa dukungan pemerintah pusat.
Dalam negara kesatuan, transfer fiskal merupakan instrumen pemerataan sekaligus bentuk tanggung jawab nasional untuk memastikan masyarakat di daerah yang berbeda tetap memperoleh pelayanan publik yang layak. Yang perlu dihindari adalah ketergantungan permanen.
Transfer seharusnya menjadi instrumen pemerataan dan penguatan pembangunan, bukan alasan bagi daerah untuk berhenti membangun sumber-sumber pendapatan dan kekuatan ekonominya sendiri.
Kedua, kapasitas sumber daya manusia.
Inilah salah satu fondasi terpenting, karena kewenangan yang luas membutuhkan aparatur yang mampu berpikir strategis, menyusun kebijakan, mengelola anggaran, membaca data, melakukan inovasi, memberikan pelayanan, dan mempertanggungjawabkan setiap keputusan.
Tidak mungkin kita berharap lahir pemerintahan daerah yang berkualitas jika kualitas manusia yang menjalankannya tidak dibangun secara serius. Karena itu, reformasi desentralisasi pada akhirnya juga merupakan reformasi manusia pemerintahan.
Bukan sekadar berapa banyak pegawai yang dimiliki daerah, tetapi berapa banyak pegawai yang memiliki kompetensi, integritas, dan orientasi pelayanan.
Ketiga, kapasitas kelembagaan.
Institusi pemerintah daerah harus mampu bekerja secara sistematis. Perencanaan harus terhubung dengan penganggaran. Penganggaran harus terhubung dengan program. Program harus menghasilkan output dan outcome. Outcome harus dapat diukur. Dan semuanya harus dapat dipertanggungjawabkan kepada masyarakat.
Jika setiap pergantian pimpinan menyebabkan program berubah total, jika koordinasi antarorganisasi perangkat daerah lemah, jika data antarinstansi tidak sinkron, atau jika birokrasi lebih sibuk mengurus administrasi daripada menyelesaikan masalah masyarakat, maka persoalannya bukan sekadar kurangnya anggaran. Persoalannya adalah kapasitas kelembagaan.
Keempat, kapasitas kebijakan.
Daerah tidak boleh hanya menjadi pelaksana kebijakan dari atas. Otonomi mengandung ruang bagi daerah untuk membaca persoalan lokal dan menemukan solusi yang sesuai dengan karakter daerahnya.
Kemiskinan di daerah pesisir tidak selalu dapat diselesaikan dengan pendekatan yang sama dengan kemiskinan di wilayah perkotaan. Persoalan pertanian berbeda dengan persoalan industri. Persoalan daerah kepulauan berbeda dengan daerah daratan.
Karena itu, daerah membutuhkan kemampuan untuk menyusun kebijakan berbasis masalah, data, karakteristik lokal, dan kebutuhan masyarakat. Otonomi yang sehat melahirkan kebijakan yang kontekstual.
Kelima, kapasitas digital dan data.
Di era pemerintahan modern, pemerintah daerah yang tidak memiliki data yang baik akan kesulitan membuat kebijakan yang baik. Data bukan sekadar angka dalam dokumen perencanaan.
Data adalah dasar untuk mengetahui siapa yang membutuhkan pelayanan, di mana masalah terjadi, berapa besar kebutuhannya, dan apakah kebijakan yang dilakukan benar-benar menghasilkan perubahan.
Karena itu, digitalisasi pemerintahan daerah tidak boleh berhenti pada membuat aplikasi. Yang lebih penting adalah membangun pemerintahan berbasis data.
Jangan sampai kita memiliki banyak aplikasi, tetapi tidak memiliki informasi yang dapat digunakan untuk mengambil keputusan.
Jangan Semua Daerah Dipaksa Sama
Persoalan berikutnya adalah kenyataan bahwa kapasitas setiap daerah tidak sama. Ada daerah yang memiliki kemampuan fiskal relatif kuat.
Ada yang sedang tumbuh. Ada pula yang memiliki keterbatasan fiskal, geografis, sumber daya manusia, maupun infrastruktur. Karena itu, pendekatan terhadap desentralisasi tidak seharusnya sepenuhnya seragam. Kesetaraan tidak selalu berarti keseragaman.
Daerah yang berbeda membutuhkan dukungan yang berbeda. Daerah yang memiliki kapasitas tinggi harus diberi ruang inovasi yang lebih luas. Daerah yang kapasitasnya sedang membutuhkan penguatan dan pendampingan. Sementara daerah yang kapasitasnya masih lemah membutuhkan afirmasi, peningkatan kapasitas, asistensi teknis, dan dukungan yang lebih intensif.
Dengan pendekatan seperti ini, pusat tidak perlu memilih antara dua ekstrem: membiarkan daerah berjalan sendiri atau menarik kembali seluruh kewenangan ke pusat. Ada pilihan ketiga: memperkuat kapasitas daerah agar daerah mampu menjalankan kewenangannya. Inilah semangat desentralisasi yang sesungguhnya.
Jangan Jadikan Kelemahan Daerah sebagai Alasan Mematikan Otonomi
Kita harus jujur mengakui bahwa masih terdapat berbagai kelemahan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Korupsi masih terjadi. Efisiensi belum selalu baik. Kualitas pelayanan belum merata. Kapasitas fiskal berbeda-beda. Kualitas aparatur belum sama. Perencanaan dan penganggaran di sebagian daerah belum sepenuhnya berbasis kinerja. Semua itu harus diperbaiki.
Tetapi kita juga harus berhati-hati menarik kesimpulan. Kegagalan sebagian daerah tidak otomatis berarti desentralisasi gagal.
Yang gagal bisa saja kapasitasnya. Yang lemah bisa saja sistem pengawasannya. Yang bermasalah bisa saja kepemimpinannya. Yang tidak efektif bisa saja desain kelembagaannya. Atau bahkan kombinasi semuanya.
Karena itu, jawabannya bukan selalu: “Kewenangan harus ditarik kembali.” Jawabannya bisa juga: “Kapasitas daerah harus diperkuat.”
Jangan mengobati kelemahan desentralisasi dengan mematikan desentralisasi. Perbaiki penyakitnya, bukan amputasi sistemnya.
Pusat Tidak Cukup Memberikan Kewenangan
Dalam konteks ini, pemerintah pusat juga harus melakukan introspeksi. Jika pusat memberikan kewenangan kepada daerah, maka pusat memiliki tanggung jawab untuk memastikan daerah mempunyai kemampuan melaksanakannya.
Jangan sampai daerah diberikan kewenangan, tetapi tidak diberikan dukungan kapasitas. Jangan pula daerah diberi target nasional, tetapi instrumen untuk mencapainya sangat terbatas. Desentralisasi bukan sekadar transfer of authority, tetapi harus diikuti dengan transfer of capacity.
Kapasitas itu dapat dibangun melalui pendidikan dan pelatihan, pendampingan kebijakan, penguatan kelembagaan, digitalisasi, peningkatan kualitas data, pengembangan sistem pengawasan, serta pembinaan aparatur secara berkelanjutan.
Dengan demikian, hubungan pusat dan daerah bukan hubungan antara pihak yang memberi perintah dan pihak yang hanya menerima perintah.
Hubungan itu seharusnya menjadi kemitraan dalam satu sistem pemerintahan nasional.
Mandiri Bukan Berarti Sendiri
Ada satu kesalahpahaman lain yang perlu diluruskan. Ketika kita berbicara tentang kemandirian daerah, jangan sampai kemandirian dimaknai sebagai kemampuan daerah untuk hidup tanpa pusat. Itu bukan makna otonomi dalam negara kesatuan. Karena mandiri bukan berarti sendiri.
Daerah yang mandiri adalah daerah yang mampu mengambil keputusan secara bertanggung jawab, mampu mengelola sumber dayanya, mampu memberikan pelayanan publik, mampu mengembangkan ekonominya, dan mampu menyelesaikan persoalan masyarakatnya. Tetapi daerah tetap berada dalam satu kesatuan kebijakan nasional.
Demikian pula pusat. Pusat yang kuat bukan pusat yang menguasai semuanya. Pusat yang kuat adalah pusat yang mampu menetapkan arah nasional, menjaga standar pelayanan, menjamin pemerataan, melakukan pembinaan dan pengawasan, serta memastikan seluruh daerah bergerak dalam koridor kepentingan nasional. Di sinilah keseimbangan itu diperlukan.
Saatnya Membuat “Peta Kapasitas Daerah”
Ke depan, mungkin kita membutuhkan pendekatan yang lebih objektif dalam melihat kemampuan daerah. Jangan hanya mengukur daerah berdasarkan besarnya APBD. Jangan pula hanya melihat besar kecilnya PAD.
Kita membutuhkan semacam peta kapasitas daerah yang mengukur berbagai dimensi sekaligus:
- kapasitas fiskal;
- kualitas sumber daya manusia;
- kualitas pelayanan publik;
- kapasitas kelembagaan;
- kualitas perencanaan;
- kemampuan pengelolaan keuangan;
- kualitas pengawasan;
- kapasitas digital dan data;
- kemampuan inovasi;
- serta integritas pemerintahan.
Dengan peta tersebut, kebijakan pusat terhadap daerah dapat lebih tepat. Bukan semua daerah diperlakukan sama, tetapi semua daerah diberikan kesempatan yang adil untuk berkembang.
Daerah yang kuat didorong menjadi lokomotif. Daerah yang sedang tumbuh diperkuat. Daerah yang tertinggal dibantu. Dan seluruhnya tetap berada dalam satu tujuan: memajukan Indonesia.
Otonomi Harus Menghasilkan Kemampuan Mengurus Rakyat
Pada akhirnya, ukuran keberhasilan otonomi daerah bukan terletak pada berapa banyak kewenangan yang dimiliki daerah. Bukan pula pada seberapa besar APBD yang dikelola.
Ukuran sesungguhnya adalah apakah masyarakat menjadi lebih Sejahtera..? Apakah pelayanan kesehatan semakin mudah..? Apakah pendidikan semakin berkualitas..? Apakah infrastruktur semakin baik..? Apakah investasi dan lapangan kerja berkembang..? Apakah kemiskinan menurun..? Apakah birokrasi semakin mudah diakses..?
Apakah masyarakat memperoleh keadilan dan kepastian pelayanan..? Dan yang tidak kalah penting: apakah masyarakat semakin percaya kepada pemerintahnya? Jika jawabannya ya, maka otonomi telah menemukan maknanya.
Tetapi jika kewenangan semakin besar, anggaran semakin besar, sementara pelayanan tidak membaik, kemiskinan tidak tertangani, korupsi masih terjadi, dan masyarakat semakin tidak percaya kepada pemerintah, maka kita harus berani bertanya: Apa yang sebenarnya salah..? Mungkin bukan desentralisasinya. Mungkin kita belum cukup serius membangun kapasitasnya.
Dari Otonomi Formal Menuju Otonomi Substantif
Karena itu, masa depan desentralisasi Indonesia tidak boleh hanya berbicara tentang berapa besar kewenangan daerah. Kita harus mulai berbicara tentang berapa besar kemampuan daerah. Otonomi formal harus bergerak menuju otonomi substantif.
Daerah bukan sekadar memiliki kewenangan, tetapi mampu menggunakan kewenangan tersebut. Daerah bukan sekadar memiliki APBD, tetapi mampu mengubah APBD menjadi pelayanan dan kesejahteraan. Daerah bukan sekadar memiliki aparatur, tetapi memiliki aparatur yang kompeten dan berintegritas.
Daerah bukan sekadar memiliki sistem digital, tetapi mampu menggunakan data untuk membuat keputusan yang lebih baik. Dan daerah bukan sekadar memiliki pemimpin, tetapi memiliki kepemimpinan yang mampu menggerakkan seluruh potensi daerah untuk kepentingan masyarakat.
Pada titik inilah kita kembali kepada prinsip dasar yang menjadi benang merah seluruh seri ini: Pusat adalah pusatnya daerah, dan daerah adalah daerahnya pusat.
Keduanya bukan untuk saling melemahkan. Keduanya bukan untuk saling mengambil kewenangan. Keduanya bukan untuk saling menyalahkan. Tetapi untuk saling memperkuat.
Sebab pusat yang kuat membutuhkan daerah yang kuat. Dan daerah yang kuat membutuhkan pusat yang kuat. Jika seluruh daerah kuat, maka NKRI akan kuat, karena NKRI terdiri atas daerah-daerah.
Maka tugas kita bukan memilih antara pusat atau daerah. Tugas kita adalah membangun pusat yang kuat dan daerah yang mampu. Sebab pada akhirnya: Otonomi tanpa kapasitas adalah ilusi. Kewenangan tanpa kemampuan adalah beban. Dan desentralisasi tanpa penguatan daerah hanya akan menghasilkan ketergantungan baru.
Karena itu, memperkuat kapasitas pemerintah daerah bukanlah pekerjaan daerah semata. Itu adalah pekerjaan nasional. Sebab ketika kita memperkuat kemampuan daerah mengurus rakyatnya, sesungguhnya kita sedang memperkuat kemampuan Indonesia mengurus rakyat Indonesia.
Pusat kuat. Daerah mampu. Rakyat sejahtera. NKRI semakin kokoh. (*)
