JAKARTA – Pembentukan Daerah Otonom Baru (DOB) tidak hanya dapat ditempuh melalui usulan dari daerah. Dalam kerangka penataan daerah, terdapat dua mekanisme pembentukan daerah persiapan, yakni bottom up melalui usulan pemerintah daerah dan top down berdasarkan pertimbangan kepentingan strategis nasional.
Hal tersebut dipaparkan Guru Besar Ilmu Pemerintahan Institut Pemerintahan Dalam Negeri (IPDN), Prof. Fernandes Simangunsong, dalam materi akademiknya pada Rapat Pimpinan Nasional (Rapimnas) Forum Koordinasi Nasional Percepatan Pembentukan Daerah Otonom Baru Seluruh Indonesia (Forkonas PP DOB), Selasa (29/9/2026).
Dalam paparannya, Fernandes yang juga Ketua Dewan Pakar Forkonas PP CDOB, menempatkan pembentukan daerah otonom baru dalam kerangka penataan daerah sebagaimana diatur dalam UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
Pemekaran daerah dilakukan melalui tahapan daerah persiapan dengan memperhatikan persyaratan kewilayahan, kapasitas daerah, serta persyaratan administratif.
Jalur Bottom Up Berawal dari Usulan Pemerintah Daerah
Mekanisme pertama adalah bottom up, yakni pembentukan daerah persiapan yang berangkat dari usulan pemerintah daerah.
Dalam mekanisme ini, gubernur menyampaikan usulan pembentukan daerah persiapan provinsi maupun kabupaten/kota kepada pemerintah pusat. Usulan tersebut harus dilengkapi persyaratan dasar kewilayahan dan dokumen persyaratan administratif.
Pemerintah pusat kemudian melakukan penilaian terhadap persyaratan tersebut. Apabila dinyatakan memenuhi ketentuan, hasil penilaian disampaikan kepada DPR RI dan DPD RI.
Tahap berikutnya adalah pembentukan tim kajian independen dengan persetujuan DPR RI dan DPD RI. Tim tersebut melakukan penilaian terhadap persyaratan dasar kapasitas daerah.
Proses kemudian berlanjut melalui Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah (DPOD), konsultasi dengan DPR RI dan DPD RI, hingga Menteri Dalam Negeri menyampaikan izin prakarsa penyusunan Rancangan Peraturan Pemerintah (RPP) tentang pembentukan daerah persiapan kepada Presiden.
Presiden selanjutnya menentukan apakah usulan tersebut disetujui atau tidak.
Dengan demikian, jalur bottom up menempatkan pemerintah daerah sebagai pihak yang menginisiasi usulan, tetapi keputusan pembentukan daerah persiapan tetap melalui rangkaian penilaian dan proses di tingkat pemerintah pusat.
Jalur Top Down Berbasis Kepentingan Strategis Nasional
Jalur kedua adalah top down, yakni pembentukan daerah persiapan berdasarkan pertimbangan kepentingan strategis nasional.
Menurut materi Fernandes, mekanisme ini dapat digunakan untuk kepentingan nasional tertentu. Kementerian atau lembaga pemerintah nonkementerian mengusulkan pembentukan daerah persiapan kepada Presiden melalui Menteri Dalam Negeri.
Setelah itu, Menteri Dalam Negeri memberitahukan kepada daerah induk yang wilayahnya akan menjadi cakupan daerah persiapan.
Menteri kemudian membentuk tim kajian lintas kementerian untuk menilai kelayakan berdasarkan parameter kepentingan strategis nasional. Hasil kajian tersebut dibahas dalam sidang DPOD.
Selanjutnya, hasil pembahasan dikonsultasikan oleh Menteri Dalam Negeri kepada DPR RI dan DPD RI. Hasil konsultasi tersebut menjadi bahan pertimbangan bagi Presiden dalam menetapkan Peraturan Pemerintah tentang pembentukan daerah persiapan.
Kepentingan Strategis Nasional Punya Parameter Khusus
Dalam materi tersebut, Fernandes juga menjelaskan bahwa pembentukan daerah berdasarkan kepentingan strategis nasional memiliki landasan pada Pasal 31 ayat (4) dan Pasal 49 UU Nomor 23 Tahun 2014.
Pasal 31 ayat (4) menyebutkan bahwa pembentukan dan penyesuaian daerah dapat dilakukan berdasarkan kepentingan strategis nasional.
Sementara Pasal 49 mengatur penerapannya antara lain untuk daerah perbatasan, pulau-pulau terluar, dan daerah tertentu dalam rangka menjaga kepentingan dan kedaulatan NKRI.
Untuk mekanisme tersebut, daerah harus memiliki cakupan wilayah dengan batas yang jelas serta mempertimbangkan parameter pertahanan dan keamanan, potensi ekonomi, dan parameter lain yang dapat memperkuat kedaulatan negara.
Dalam penjelasan yang ditampilkan Fernandes, kepentingan strategis nasional dimaknai sebagai kepentingan untuk menjaga keutuhan dan kedaulatan NKRI sekaligus mempercepat kesejahteraan masyarakat di daerah perbatasan, pulau-pulau terluar, dan daerah tertentu.
Dua Jalur, Tetap Harus Memenuhi Persyaratan
Meskipun mekanismenya berbeda, kedua jalur tersebut tidak berarti pemekaran dapat dilakukan tanpa melalui proses penilaian.
Materi Fernandes menegaskan bahwa pembentukan daerah persiapan berkaitan dengan sejumlah parameter, antara lain luas wilayah minimal, jumlah penduduk minimal, batas wilayah, cakupan wilayah, serta batas usia minimal daerah.
Selain persyaratan kewilayahan, terdapat pula persyaratan kapasitas daerah yang mencakup aspek geografi, demografi, keamanan, sosial, politik, adat dan tradisi, potensi ekonomi, keuangan daerah, serta kemampuan penyelenggaraan pemerintahan.
Karena itu, perbedaan utama kedua mekanisme tersebut terletak pada sumber inisiatif dan dasar pengusulannya. Jalur bottom up berangkat dari pemerintah daerah, sementara jalur top down berangkat dari pertimbangan kepentingan strategis nasional melalui pemerintah pusat.
Pemekaran Harus Masuk Desain Penataan Daerah
Fernandes juga menempatkan pemekaran dalam kerangka yang lebih luas, bukan sekadar pembentukan wilayah administratif baru.
Dalam materi akademiknya disebutkan bahwa pemekaran daerah harus mengacu pada Desain Besar Penataan Daerah yang disusun pemerintah dan ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah. Penataan daerah sendiri mencakup pembentukan dan penyesuaian daerah.
Pada bagian rekomendasi, Fernandes menekankan perlunya seleksi yang ketat dengan mempertimbangkan regulasi, kondisi sosial-politik, kondisi fiskal, serta kondisi ekonomi nasional. Pemerintah juga perlu menganalisis dampak dan kebutuhan daerah persiapan pada tahap pembentukan, penyelenggaraan, hingga setelah daerah tersebut menjadi daerah otonom baru.
Dengan demikian, dua jalur pembentukan daerah yang dipaparkan Fernandes—bottom up dan top down—berada dalam satu kerangka besar penataan daerah.
Keduanya memiliki prosedur dan dasar pengusulan yang berbeda, tetapi sama-sama mensyaratkan adanya kajian mengenai kelayakan wilayah dan kapasitas daerah sebelum sebuah daerah persiapan dapat ditetapkan. (*)
